规范性文件与政策性文件的比较研究
文/ 靳澜涛
在党的文件中，规范性文件与政策性文件是两个常用概念。深入分析、准确区分二者，对于准确理解和把握党的文件与国家法律、党内法规的关系以及不同文件之间上下左右新旧的关系有重要意义。
规范性文件与政策性文件是不同维度的两个概念
规范性文件与政策性文件在内涵、特性、对应概念等方面有所不同。
（一）“规范性文件”这一概念更加强调文件的适用。规范性文件具有普遍适用性、反复适用性、长期适用性，属于党的组织的抽象行为，与之对应的概念则是作为具体行为的非规范性文件。某个文件一旦被界定为“规范性文件”，其制定程序、可予规范的内容
以及名称、体例、语言等文本形式都受到更为严格的限制，相较于非规范性文件更有规范 、监督与纠错的必要 。 比如，文件清理常用“规范性文件”的提法，因为规范性文件一经发布，非经规定程序不得任意撤销、改变、废止。经由清理程序来宣布文件失效、废止等 ，恰是调整此类文件效力的正当方式之一。可以说，规范性文件中 “ 规范性 ” 的要义既包括“规范性要求的提出”，也包括“对规范性要求的‘规范’”，这种规范与约束的价值取向，比较鲜明地体现在文件适用、备案审查、清理等特定工作场景中。
（二）“政策性文件”这一概念更加强调文件的内容。文件是政策的重要载体。带有政策性安排的文件往往被称为“政策性文件”。与之对应的概
念是制度性文件、组织性文件、任免性文件等其他文件（也可统称为“非政策性文件”），其中政策性文件与制度性文件最容易混淆。政策性文件虽然也会对特定主体提出要求，但一般不会建构一套完整的逻辑结构，尤其是不针对各种禁止性行为或者义务要求逐一设定相应的奖惩后果，至多笼统提出要落实责任制等要求，侧重于从建立健全组织保障机制的角度来保证令行禁止。
在制度性文件中，有 一类比较特殊的“法规性文件”，主要是指那些没有党内法规制定权的党的组织制定的规章制度，如《 ×× 县委组织部机关绩效考评办法》等。由于这些事项往往是由有立规权的党的组织制定党内法规加以调整，有的规定原则性概括性较强，故而允许这些无立规权的
理论研究
党的组织根据实际需要使用规定、办法、规则、细则等党内法规名称来制发文件加以细化和补充。
上述围绕政策性文件、制度性文件等展开的文件分类，主要聚焦文件的内容。有别于规范性文件所强调的形式理性要求 ，政策性文件作为政策载体更多强调价值理性，涉及政策目标是否科学合理、政策措施是否务实管用、政策效能是否符合预期等，这就延伸到对实质内容的判断，而不仅仅局限于对文件适用与效力的评价。
规范性文件与政策性文件的联系与区别
规范性文件与政策性文件既存在差异又紧密联系。对二者作出区分，应当充分认识党的文件的多元特性、不同工作语境下的不同“身份”以及相应的规则要求。
（一）不同归类侧重不同特性、语境和价值取向，在特定工作场景中不宜简单混用。党的规范性文件借用“规范性文件”这一经典的国法概念，在强调普遍适用性、反复适用性、长期适用性的同时，同样蕴含规范、约束的价值取向，包括对文件的制定程序、效力大小、可予规范的内容等加以
限定，并施以各种监督，或者通过清理等特定程序才能对文件的公定力作出调整。
需要注意的是，党的规范性文件和国法领域规范性文件都使用“规范性文件”这一概念，虽然在规范主义立场上存在相通之处，但在地位作用、内涵外延、效力位阶等方面依旧呈现不少差异。例如，国法领域规范性文件的效力位阶较低，可予规范的内容极为有限，对上位法律具有依附性和从属性。而党的规范性文件作为治国理政的重要工具，可以进行政治动员、政策发布、工作部署甚至对法律提出立改废释主张等。仅仅强调“规范性”不足以描述党的文件的功能，特别是不能揭示许多文件作为政策载体的重要特征。
正是由于许多文件的重点是提出政策举措 、明确政策主张、释放政策信号，党内使用“政策性文件”的提法并不鲜见。2023年《规范地方党委政策性文件制定工作规定》出台，之所以选用“政策性文件”这一概念，恰恰源于地方党委制发的文件特别是配套文件大多是对中央文件具体政策点的承接、细化、执行，对这些配套文件的核准也就不能简单套用控权理论或者监督逻辑，应当权衡政策目标、政策权限以及预留的政策接口等，
以便从源头上确保地方党委配套文件减量提质增效，“政策性文件”的概念自然比“规范性文件”的概念更适宜体现上述内容。
形象地说，对同一个文件而言，规范性文件的界定类似于“紧箍咒”，政策性文件的界定类似于“金箍棒”，前者侧重合规性调控，正是因为这类文件提出的是规范性要求而非作出具体决定，更加应当被纳入规范化框架予以约束，这就对文件的形式要件以及适用、备案审查、执行督导、清理等工作提出要求；后者侧重有效性治理，突出文件所承载的政策目标、措施及其治理效能，与文件制定、内容审核、贯彻实施、效果评估等场景紧密结合。在需要强调不同特性的情形下，不宜混用规范性文件与政策性文件这两个概念。
（二）同一文件因归类增多而导致遵循规则增多，不 同特性的彰显处于动态平衡之中。不同的划分标准会将同一个文件划入不同的归类，同一文件因归类变化会导致“身份”增多，彰显的特性以及遵循的规则也会随之增多，且二者不是替代关系。一个“规范性文件”被归为“政策性文件”后依旧需要包含规范性要求，满 足规范化的约束需求，并与执 行、备案审查、清理等工作紧
中国知网 https:Www.cnki . net2025.01 53
密衔接。在某些语境下，规范性文件和政策性文件之所以可以被通用，恰恰源于不同归类范围存在交叉，许多文件既可以被归为规范性文件又可以被归为政策性文件，需要同时遵循与之对应的制度规则。
当然，规范性文件与政策性文件这两个“身份”对同一个文件来说并不总是重叠的。例如，有的规范性文件不是政策性文件而是制度性文件，有的政策性文件因适用期限较短或者不能反复适用而可能被归为非规范性文件。相应的，上级党委对下级地方党委政策性文件配套核准工作的督促检查包括但不局限于备案审查，这两套制度在功能定位、适用范围、把关重点等方面既有共性又有差异，既有衔接又有错位。
需要注意的是，很多文件身兼数任，既要提供抽象规范，又要作出政策安排，正如前文所述，这两项任务在强调特性、关注重点、价值取向、思维方式、话语体系等方面存在差异，而文件作为一种治理工具，其重点是用来作出政策安排、推动部署工作的，形式服从内容，规范性要求自然不得不“迁就”政策性要求，这就在事实上使得此类文件的规范化程度不如国家法律和党内法规 ，但动态性和灵活性更强，这种看似“妥协”的做法
恰恰彰显出不同治理工具的互补并行和相辅相成。
（三）规范性和政策性都要服从于作为党的文件根本属性的政治性。党的组织作为政治组织，其一切活动首先是政治活动，党的组织制定的文件所表现出来的首要特征就是政治性，这是党的组织的政治性的自然延伸。无论是规范性要求还是政策性安排，都要服从政治性这一根本属性。因此，当我们面对一个具体文件所提出的规范性要求或政策举措时，不能简单地就文说文。规范要求、政策安排之“术”要服从服务于管党治党、执政治国之“道”。要找准特定规范或特定政策所处的政治坐标、背后的政治考量、遵循的政治标准、带来的政治效果和政治影响，坚持一切规范性要求或政策性安排服从政治逻辑，不能因拘泥于技术规范而造成文件及其具体内容无法彰显政治立场、表达政治意图、释放政治信号、亮明政治态度。
区别规范性文件与政策性文件的实际意义
区分规范性文件与政策性文件，对准确理解和把握党的文件与国家法律、党内法规的关系以及不同文件之间的关系有进一步的现实意义。
（ 一 ）对文件的合法性把关并非局限于规范层面的形式判断。实践中，人们容易将党内法规同国家法律的“衔接和协调关系”套用到规范性文件与国家法律的关系上。事实上，对党内法规与规范性文件提出的合法性要求是明显不同的。
在国法领域，规范性文件属于非正式法源 ，对国家法律具有天然的依附性，效力位阶较低。但是，党的规范性文件可以承载党的政策，而政策可以成为“法律的先导和指引”，这是党的文件强烈政治属性的自然呈现。为此，“政策性文件”这一概念的提出，更为鲜明地揭示出相当一部分文件重在确定政策目标、提出治理举措 ，反映的是党的领导主张，其中就包括党领导立法 、有权提出国家法律立改废释意见建议的内容。对这些政策性安排，我们在前端审核和后端备案审查中显然不能简单地将其与现行国家法律机械对照后得出其“合法”“不合法”结论，把握这些文件与国家法律的关系，重点是如何“转化”而非如何“衔接和协调”问题，需要推动党的主张通过法定程序成为国家意志，同时，要考虑提出立法修法建议的相关文件规格是否适当，避免 “ 小文件 ”部署 “ 大事情”，防止下位文件规定应由
上位文件规定的事项。与此不同的是，党内法规乃至许多制度性文件涉及定规明矩、建章立制、权义配置等事项，并非政策性安排，一般也不必再转化为国家法律规定，这就需要提出更为明确和直接的合法性要求。
（二）突出文件的政策功能以减少“造规”现象。规范性文件与党内法规同样具有“规范性”，但二者不能平起平坐。从坚持依规治党的要求来看，建章立制的任务应当主要通过制定党内法规来完成，规范性文件只适合去作一些必要补充，文件“造规”的现象应当减少，党内法规规范应当越来越多源于党内法规单行文本。此外，许多没有立规权的党的组织固然可以制发法规性文件，但这些文件不属于党内法规规范，主要功能在于承接细化相关党内法规。
“政策性文件”的提法提示我们，党的文件应当更多地用于部署安排工作，提目标、出政策、定措施，更好服务于治国理政的需要，党内法规和规范性文件二者的功能分化应当日益清晰。这对发文必要性的论证以及文件起草、审核、备案审查等工作都有启示。
（三）科学划定不同层级文件的政策创新空间。地方党委、部门党组（党委）可以在
自身权限范围内或者党中央授权范围内作出政策创新。但是，即便在自身权限范围或者授权范围内进行政策创新也不是完全自由的，一般来说，规范性越强的事项特别是中央专属事权事项，更强调普适性，政策层面的创新空间就相对有限。例如，党组织职权职责、党员义务权利、组织处理、纪律处分以及党的干部选拔、教育、管理、监督等事项的规范性极强，有的内容只能由处于规范体系上端的中央党内法规来设定，部门或地方无论是进行“减码”还是“加码”都属于超越权限，应当在前端审核或者后端备案审查中加以纠正。
（四）防范不同政策“冲突打架”造成“合成谬误”。尽管只有少数党的组织有权制定党内法规，但所有党的组织都可以制定规范性文件，其中包括反映党的领导主张的“政策性规范 ” 。而 “ 政策性规范”的叠床架屋会出现政策统一性的问题，容易造成“合成谬误”，必须采取措施加以避免或解决。例如，坚持和加强党中央集中统一领导，特别是发挥中央文件对各类政策的高位统领作用，并注重优化（决策）议事协调机构对跨领域、跨部门重要政策安排的统筹协调。做好宏观政策取向一致性评估，明确不同政策目标的优
先位序、权重以及短期目标与长期目标之分。强化政策效能理念，确保政策措施的有效性和效益最大化。通过征求多方意见、构建多元政策信息收集渠道等，增强决策层对“信息流”的全面掌握和深度分析。完善区域平衡、部门平衡、督促问责等调控机制，在不同政策主体间实现分配正义。健全评估、清理、社会反馈、争议裁决等保障机制，适时对政策冲突之处作出调整。
（五）差别化对待新旧文件之间的效力冲突。区别于国家法律以及许多制度性文件“从旧兼从轻”的原则，政策性文件原则上要“从新”。因为，政策性文件更加注重灵活多样，政策安排应随形势任务变化作出调整，如果不适用新政策，调整旧政策就变得无意义。与之相对的是，某些制度性文件在党内法规缺失的情况下进行了补位 ，参与了 “ 造规”，或者有的没有立规权的党的组织为建章立制出台法规性文件，作为党内法规的细化和补充，这些文件涉及组织或者个体的权利义务关系，“从新”可能对特定行为主体不公平，这种情况下就需要具体问题具体分析。
（作者单位：中央办公厅
法规局）
中国知网 https:Www.cnki . net2025.01 55
职场驿站
机关工作中，你遇到过哪些令人烦恼的情境？在业务、学习、素养提升等方面有哪些困惑？ “职场驿站”栏目为您答疑释惑，欢迎广大读者朋友来信、留言提问。
好面子不如强里子