第二个问题，怎样认识改革后的应急管理部门？
现在国家、省、市、县四级应急管理部门已全部挂牌组建。应急管理部是去年4月份挂牌成立，省应急厅是去年11月份组建完成，全省市县两级在今年3 月份前基本已完成。应急部门从上到下，机构已基本建立。如何认识当前的机构，需要我们认真思考，只有把应急机构的性质、总体特点、阶段性特征认识清楚，才能对应急管理事业有整体的把握，又能明确着力的重点。我分析，当前应急部门有三大基本特点、两个阶段性特征。
三大基本特点，具体来讲：
（一）应急管理部门是体现党和国家机构改革总体要求，得到重点加强的部门。机构改革的总体目标是要构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，形成职责明确、依法行政的政府治理体系，形成中国特色、世界一流的武装力量体系，形成联系广泛、服务群众的群团体系，这是国家机构改革指导思想中的五句话。具体到应急管理部门，是整个国家职能体系中非常重要的职能，也是这次机构改革中重点得到加强的部门。第一，机构加强。以原安监局为主体组建，但并不是单纯的把其他部门并入，而是新组建成立一个部门，组建后人员、机构、身份都有新变化。原安监局是政府直属机构，新组建的应急管理部门都是各级政府的组成部门，自上而下人员和编制都有较大增加，机构得到明显加强。第二， 职能加强。应急管理部有18项职责，我省应急管理部门有17项职责，整合了水利、林草、地震、消防等若干个行业部门的职责，从整体上讲，职能得到加强。省减灾委、省防汛抗旱指挥部、省森林草原防火指挥部等几个重要的省级应急指挥机构的办公室也都设在应急管理厅。《突发事件应对法》规定的自然灾害、
事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四个方面的突发事件中，应急管理部门承担自然灾害和安全生产两大领域的应急管理，在整个应急体系中具有举足轻重的作用。第三，对口贯通。在此次机构改革中，中央允许地方根据需要灵活设置工作部门，加上市、县机构数量有严格限制，一些机构没有对口设置， 但中央的政策方案要求新组建的部门省市县都必须对应设置。因此，应急管理机构从国务院到县区自上而下全部贯通。下一步，我省还要组建乡镇应急管理所，设置村级应急管理室，这样就形成从国家到村的应急管理体制，这是应急部门承担的重大责任，也是巨大的体制优势。
（二）应急管理部门是体制调整最大，职能整合难度最高的部门。此次应急机构改革，不是简单的加加减减，是系统性重构，所以体制调整最大，职能整合难度也最高。许多部门给应急部门划转了职能、机构和人员，有的部门给应急部门只划转职能，没有划转机构和人员，还有的部门给应急部门划转小机构和少量人员，但应急部门却因此承担了重要职责和大量事务，像这种情况， 在市县还比较普遍，所以整合难度很大。从安全生产角度讲，“三管三必须” 涉及所有的行业领域，应急管理部门既要履行好矿山、危险化学品等领域的直接监管责任和工贸等行业的综合监管责任，又必须督促行业管理部门尽到行业监管责任，从工作上要与30多个行业部门进行工作协调，工作范围之大，协调事务之多，是其他部门所少有的。从应急管理的角度讲，目前我们又处在“三合”的阶段，任务也十分繁重。既有内部融合。各层级都有转隶人员，省应急厅转隶了42名同志，来自七八个部门，这就存在内部融合的问题，既需要机构融合、人员融合，也需要感情融合。也有外部整合。有很多职责虽然划转给应急部门，但应急部门很难独立承担，就是小机构承担了大事。比如，防汛抗旱是靠转隶来的15名同志防的吗？如不修好河堤、不筑好水库、不疏浚好渠道、不建好防护设施，光靠防汛办是不能防好汛情的。应急体系是一个完整体系， 涉及大量的外部整合。还有体制磨合。比如，消防救援、森林消防两支队伍， 以垂直管理为主、地方管理为辅。在实际的队伍建设、应急救援中如何操作？ 一系列体制机制都需要磨合，中央明确了三年磨合期，我们要做的是通过创造性的工作，磨合得更顺、更畅、更好、更快，打造高效的应急救援体系。
（三）应急管理部门是社会关注度极高，任务不确定性和复杂性最大的部门。应急管理部门的职责所在概括起来就是“天灾人祸”的防与救，生产安全事故基本上算是“人祸”，因为生产安全事故背后大都有人为因素，或是操作
不规范，或是培训不到位，或是制度执行不严格，逐个环节失守，导致事故发生。而洪涝、干旱、森林草原火灾、地质灾害和地震等灾害被称为“天灾”， 因自然因素引发，我们客观上很难阻止发生，只能尽全力减少其危害。应急管理部门面对的事件往往具有很大的不确定性，比如，哪个山体松软时会发生崩塌？哪天下雨会形成暴洪？哪个企业的操作人员会突然打个盹？这些都很难预料。应急部门也是受社会关注很高的部门。为什么关注度高呢？因为我们管着三件事，第一是人命关天的事，无论是自然灾害，还是生产安全事故，都有可能造成人员伤亡，甚至重大人员伤亡，都是人命关天的事。如果我们救援及时， 处置得当，就可以减少人员伤亡和财产损失；如果我们救援不及时，就可能扩大人员伤亡和财产损失；如果我们指挥失当、瞎指挥，还有可能造成次生灾害事故。第二是防不胜防的事，自然灾害和安全生产事故管理的关键在防，而且也立足于防，但并不是所有的事件都能完全防住。其他领域的工作，只要我们下足了功夫，真正做到位，是可以打包票，立军令状的。但是应急管理部门面对的“天灾人祸”，无论什么时候、无论什么人都不敢打包票，因为这些事件的确有偶发性、不确定性，可以说是防不胜防。但我们的态度和要求是防不胜防也要防，防不可能杜绝出事，但可以大大减少出事的可能，而不防就可能不断地出事。第三是牵一发而动全身的事。一旦发生自然灾害和生产安全事故， 应急部门的职责是统筹调动社会各方面资源，迅速开展应急处置。应对自然灾害和生产安全事故，既要考虑如何建好队伍，如何更好地救援，如何疏散群众减少损失；还要考虑严防次生灾害和事故，做好舆情应对，安抚好遇难者家属和受灾群众，任何一个环节的失误，都可能造成严重的后果，难度之大，复杂程度之高，非一般的工作可以比拟。
两个阶段性特征，具体来讲：
（一）机构虽已完成组建，但上下不贯通、左右不协调问题仍然突出。省市县应急机构都已组建成立，包括县区人员已基本到位。但从上下联通看，机构体系没有实现完全贯通。国家层面，国家地震局、煤矿安全监察局、消防救援总局、森林消防局，这几个机构是由应急管理部统一管理的。省市县三级情况则有很大差别，比如，省级地震部门由国家垂直管理，而市县地震部门大部分已并入应急机构；消防救援和森林消防两支队伍仍以系统管理为主，在业务上保有相对的独立性。从左右协调看，应急管理涉及的很多职责职能并没有完全划分明确，交叉重叠或脱节空档的问题仍然不同程度存在。防汛抗旱、森林
草原防灭火等方面各部门共同履行“防”的责任和应急管理部门“救”的责任如何履行还缺少协同有效的体系支撑和运行规范。
（二）职能职责基本明确，但履行职能的技术手段和支撑体系还十分薄弱。明确由应急管理部门承担的17项职能中，有一些职能，比如安全生产监督管理职能是我们以前的主业主责，这是清楚的。但也有部分职能，只有职能职责没有支撑体系。比如防汛工作，划转过来的就是防汛办，实际上防汛办承担的责任应该是信息的上传下达、情况的汇总、简报的编发，整个防汛不是靠防汛办防的。大江大河的水资源调度，水库的除险加固，城市和乡村防洪河堤的修筑和恢复，这些职能还主要由水利部门负责。再比如地质灾害防治，自然资源厅给应急厅转隶了3名同志，应急厅就承担地质灾害应急工作，仅靠3个人怎么应急？全省地质灾害监测点共有1.5万个，哪些地方有滑坡、崩塌，降雨以后哪些会引发地质灾害，应急管理部门目前基本是不清楚的。经过大量的前期工作， 我们已经把消防、地震、森林的几个指挥平台连接到一起，但防火、防汛抗旱、地质灾害应急涉及的监测体系尚未实现信息联通和资源共享，汛期将至，协调整合的任务还十分艰巨。