乡镇（街道）应急管理体制机制问题初探
以甘肃省乡镇（街道）应急管理机构建设为例
（2019年11月22日）
应急管理是关系人民生命财产安全和国家长治久安的事业，也是涉及千家万户并且需要人民群众广泛参与的工作。打通“最后一公里”、做到“基层最实处”，既是做好应急管理的重点问题，也是难点问题。乡镇（街道）作为最基层的政权组织，既是打通“最后一公里”的枢纽，也是做到“基层最实处” 的平台。加强乡镇（街道）应急管理机构建设，对于实现应急管理体制改革目标、构建权威高效的新型应急管理体系至关重要。然而，应急管理部门作为机构改革中新组建的部门，虽然职能职责基本明确，但在管理体制、运行机制、工作流程、响应方式等方面仍存在不少困难和问题。尤其是乡镇（街道）作为最末端的应急管理机构，面临的困难更大、问题更多。因此，笔者以甘肃省为例，对乡镇（街道）应急管理体制机制建设进行研究探索。
一、推进乡镇（街道）应急管理体制机制建设势在必行
（一）乡镇（街道）应急管理机构建设现状
甘肃省地处西北腹地，是全国遭受自然灾害较为严重的省份之一，全省50% 以上的国土面积位于自然灾害高易发区，曾多次发生强震、山洪、泥石流、大面积干旱等自然灾害，造成重大人员伤亡和财产损失。同时，甘肃产业结构相对落后，矿山、石化等高危行业占比大、安全生产压力大。面对灾害事故频发多发形势，如何适应“大应急、全灾种”的新任务，如何适应应急管理事业改革发展的新要求.如何扛起基层应急救援的新使命，积极探索创新，完善乡镇（街道）应急管理体制机制，有效解决“最后一公里”问题，成为各级应急管理部门面临的重大课题。
甘肃省有14个市（州）、86个县（市区）、1355个乡镇（街道）。2015年1 月，全省开始建设乡镇（街道）安全生产监督管理站（以下简称安监站），2016 年6月底全面建成。自机构改革以来，甘肃省提早谋划安排，蹄疾步稳推进省市县三级应急管理体制改革。2019年3月，全省乡镇（街道）应急管理机构改革正式实施。截至目前，全省共有10个市（州）、40个县（市区）的613个乡镇（街道）将安监站更名为应急管理所，占全省乡镇（街道）总数的45%。所有乡镇（街道）应急管理所（含尚未更名的安监站）核定编制2535个、实际在岗4912人。
（二）推进乡镇（街道）应急管理体制机制建设的重要作用
通过组建成立乡镇（街道）应急管理所，完善乡镇（街道）应急管理体制机制，对于贯彻落实党中央国务院深化应急管理事业改革发展的新要求，认真履行基层各项应急管理职能，提高基层综合应急能力发挥了极其重要的作用。
一是在完善乡镇（街道）治理体系和提高治理能力方面发挥了支撑作用。乡镇（街道）一级是最基层的政权组织，在经济发展、社会管理、公共服务、市场监管等政府职能中，更偏重于社会管理和公共服务，这是乡镇（街道）治理体系的特点，也是治理能力提高的重点。应急管理机构的组建，使安全生产、防灾减灾救灾以及社会治安、公共安全等职能的履行有了机构人员保障、责任主体和工作力量，对乡镇（街道）治理体系完善和能力提高发挥了有力的支撑作用。
二是在应急管理各项任务落实方面发挥了推动作用。各乡镇（街道）应急管理所对照上级“三定”方案，明确了工作职责，制定了应急值班值守、信息报送、物资保管、档案管理等制度规范，把原来悬空在县区级以上层面的应急管理工作切实落地，初步形成了安全生产、防灾减灾、应急救援以及社会管理等领域的应急工作在乡镇（街道）一级有人管、政策法规有人讲、事故隐患有人查、整改措施有人抓的局面，在应急管理各项任务落实落地方面发挥了推动作用。
三是在打通“最后一公里”方面发挥了枢纽作用。乡镇（街道）应急管理所对上承接各相关部门的任务，获取各方面的预警监测信息，对下联系和带动村社干部、安监员、信息员、护林员、治安员等各类最基层的工作力量，实现了自上而下的贯通。在风险隐患排查上，应急管理所工作人员能够发挥对辖区灾害类型、企业状况等相对熟悉的优势，对风险隐患点排查辨识更加全面准确， 防范措施的针对性大大增强；在安全监管上，乡镇（街道）能够发挥属地就近优势，常态化开展监督检查，监管效果明显提升；在预警发布、灾情报送和基层群众动员上，既能通过现代化的信息手段实施发布，也能通过喇叭、口哨、锣鼓等最传统的手段实施预警和应急响应，在打通“最后一公里”方面发挥了枢纽作用。
（三）乡镇（街道）应急管理所建设运行模式
乡镇（街道）应急管理机构大多在原安监站基础上挂牌组建，机构性质、人员编制和运行模式不尽相同。目前，运行模式主要有三种：
一是综合型应急管理机构。以原乡镇（街道）安监站为主体更名组建应急管理所，整合安全生产、自然灾害防救、社会治安综合治理、农村消防等多项职能，所长由乡镇（街道）党委或政府领导兼任，专职副所长由原安监站站长担任，并由武装部长等其他相关负责人兼任副所长，配备专职干部2-3人，兼职干部若干人，既全面承担县区应急管理局对应的全部职责，也承担社会管理及公共环境等方面的应急任务，在基层形成综合型“大应急”的格局。二是单一型应急管理机构。以原乡镇（街道）安监站为主体更名组建应急管理所，所长由原安监站站长担任，核定编制2-4名，应急管理所承担县区应急管理局对应的全部职责。
三是传统“安监站”模式。保持原乡镇（街道）安监站机构、职能、名称不变，配备1-2名安监专干，安监站承担除灾情统计上报（由原民政专干承担） 之外的县区应急管理局对应的其他工作。尽管三种不同模式的应急管理机构在完善基层应急管理体制机制过程中都发挥了积极作用，但从实际运行情况看， 乡镇（街道）组建综合型应急管理机构，对建立健全乡镇（街道）应急管理体制机制，推动应急管理工作更权威、更全面、更直接、更充分、更有效。乡镇