（街道）二、应急管理体制机制存在的困难和问题
体制不明确，机制不顺畅乡镇（街道）应急管理所都由原安监站改建而来， 无论新组建的应急管理所还是原来的安监站，在各级都没有配套政策文件，其性质、地位、职能既有法规层面的空白，也有政策层面的盲区，体制尚不明确。更名后的应急管理所的建制、编制都无明确规定，一些地区乡镇（街道）应急管理所挂靠在乡镇（街道）社会事务中心，部分地区乡镇（街道）应急管理所与乡镇（街道）道路交通管理站、农村公路管理所、经济发展办公室合署办公， 职能职责大相径庭，运转方式各不相同，机制仍然很不顺畅。
（一）人员数量少，专业水平低
更名而来的乡镇（街道）应急管理所，核定编制少，除乡镇（街道）党政领导等兼职人员外，专职人员平均为2人，有的乡镇（街道）没有专职人员，甘肃全省未配备专职人员的乡镇（街道）有314个，占到22%。乡镇（街道）应急管理工作人员除承担原有安监工作之外，还要履行防汛、地质灾害防御、消防、值班及乡镇（街道）安排的包村、经济发展、精准扶贫、征地拆迁等职责，各项工作任务极其繁重，导致现有人员难以承担。大多数乡镇（街道）应急管理所人员没有接受过专业培训，缺乏相应的专业知识，更没有专业化的应急救援
力量。乡镇（街道）应急管理机构人员数量不足、结构不优、专业化水平不高的问题十分普遍。
（二）经费投入少，保障不到位
乡镇（街道）应急管理机构的投人保障缺乏制度化安排，一些地方为辖区各乡镇（街道）每年安排1-2万元的安监专项经费，很多乡镇（街道）没有安排安监经费。各乡镇（街道）应急管理所仅有2-3名专职人员享受220元的原安监津贴，整合为应急管理所之后，新划转人员均不能享受，导致同工不同酬。机构改革后，乡镇（街道）应急管理所的职能扩展，任务量加大，但市县没有出台加班、应急值守、应急救援等方面的补助政策，村（社区）应急管理人员承担灾情上报、预警传达发布等职责，没有基本的通讯、油费补助。乡镇（街道）、村（社区）应急救援队伍最靠近事故灾害发生地，处在防灾救灾、应急救援第一线，个人人身安全风险大，但这些人员都没有投保人身意外保险。
（三）装备条件差，应急能力弱
甘肃省地域辽阔，乡镇（街道）辖区面积都比较大，但全省各乡镇（街道） 没有配备执法车辆和应急车辆，私车公用现象十分普遍，存在管理漏洞和安全隐患。乡镇（街道）干部大多数为事业编制，既没有车补，也不报油费。各乡镇（街道）的通讯、防护、医疗等预警救援装备设备储备数量少、种类不齐全、陈旧损坏多，个别乡镇（街道）仅配备少量常用装备。村组基本没有预警救援装备，难以适应应急管理工作需要。
（四）权责不对等，执法不规范
目前国家尚无统一的关于乡镇（街道）应急（安监）部门执法权的法律法规，应急管理所执法以委托执法为主，执法主体资格不明确，执法能力弱，责大于权问题突出。还有一些县区应急管理局没有赋予乡镇（街道）应急管理所委托执法权限，推动开展安全生产、防灾救灾和应急管理工作“有责无权”、难度很大。一些受委托执法的乡镇（街道）应急管理所受聘、整合人员因未纳人编制不能考取执法资格证，大多数乡镇（街道）应急管理所（安监站）处于“无权、无证、无制服、无车辆”的“四无”执法状态，执法规范性和权威性不足问题比较突出。
三、加强乡镇（街道）应急管理体制机制建设的对策建议
作为应急管理的“神经末梢”和“前沿阵地”，加强乡镇（街道）应急管理体制机制建设非常必要，也十分重要。从健全完善乡镇（街道）应急管理体
系的要求与解决乡镇（街道）应急管理工作难题出发，建议从以下几个方面进行加强和完善。
（一）按照“大应急”的方向，完善顶层设计。乡镇（街道）具有“上面千条线、下面一根针”的体制特点，在乡镇（街道）设立综合型应急管理机构， 整合安全生产、自然灾害、公共卫生、公共环境、社会管理等方面的应急职能和人员，既可以解决应急方面机构多、牌子多、人员分散、条块分割、各自为战、平时无事养闲人、有事人少难胜任的困局，也可以建立起由乡镇（街道） 党委政府统一领导、各类应急机构职能人员整合打通、既有工作分工更能协调配合的“大应急”格局。笔者建议由应急管理部牵头，编制、财政、人社等相关部委参加，修订完善法规条例，研究制定出台政策，明确乡镇（街道）应急管理所的法律地位、职能定位、机构编制、人员配备等问题，指导省市县根据实际建设乡镇（街道）应急管理所并规范运行，进一步完善乡镇（街道）应急管理体制机制。
（二）按照“最前沿”的地位，强化投入保障。无论是隐患排查还是预警预测，无论是自然灾害防范还是应急救援，无论是突发性事件还是群体性事件， 乡镇（街道）都处在“最前沿”。为此，笔者建议按照这一特殊地位，出台政策强化保障。人员配备上，在不新增大量编制的前提下，通过乡镇（街道）内设机构人员的整合，配齐配强工作力量，尽可能提高专业化水平；财力保障上， 将乡镇（街道）应急管理所需经费纳入县级财政预算，对重点地区和贫困地区给予必要转移支付，以满足灾害防范监测救援需要；人员待遇上，明确专兼职应急管理人员及救援人员人身保险、专项补助等方面的政策，使处于“最前沿” 的乡镇（街道）应急队伍得到有力保障。
（三）按照“实战化”的标准，配备设施装备。乡镇（街道）应急管理机构经常面临实战，但装备十分简陋，有些地方甚至是空白，直接影响隐患风险排查、监测预警、救援处置的效果。为此，笔者建议根据不同地区乡镇（街道） 在应对自然灾害和安全生产等方面的实际需要，研究实施乡镇（街道）应急管理所和专兼职应急救援队伍能力建设计划，把实施乡镇（街道）应急能力建设工程作为完善乡镇（街道）应急体制机制的重要任务来抓，分区域、分类型配备应急设施装备，确保乡镇（街道）应急管理所和救援人员在重大突发事件发生后，能够第一时间获取信息、第一时间发出预警、第一时间赶赴一线开展抢险救援工作，尽最大可能减少人员伤亡和事故灾害损失。
（四）按照“点带面”的方式，开展改革试点。从乡镇（街道）地域特点、产业结构、社会发育、人口密度、经济体量千差万别的实际状况出发，选择部分省、市、县开展乡镇（街道）应急管理体制机制建设改革试点，赋予试点地区党委政府在涉及乡镇（街道）应急管理体制机制、政策法规、机构编制等方面一定限度的自主权，鼓励各地结合实际，因地制宜，大胆探索、积累经验， 形成可复制推广的模式，为乡镇（街道）应急管理机构和应急体制的完善闯关开路，为基层应急体系和应急能力建设提供可借鉴的成功经验和成熟模式。