修订档案地方性法规要抓住“五个必须 ”
◎文/ 张利民
修订档案地方性法规必须维护国家法制统一，必须突出地方特色，必须坚持问题导向，必须增强可操作性，必须坚持立法为民。
习近平总书记高度重视档案工作，在党的百年华诞之际，专门对档案工作作出重要批示，明确提出“贯彻实施好新修订的档案法”的要求。在地方层面，作为新修订档案法的配套法规，档案地方性法规应及时修订，以细化和补充新修订档案法的规定，确保新修订档案法更好地落地实施。修订档案地方性法规必须紧紧抓住“五个必须”。
必须维护国家法制统一。与新修订档案法精神实质相一致。新修订档案法于 2021 年1 月 1 日起正式实施。档案地方性法规要和新修订档案法一样，全面贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党中央关于加强和改进新形势下档案工作的重大决策部署，坚持党对档案工作的领导，坚持
以人民为中心的发展思想，坚持问题导向，坚持安全底线，对档案管理的相关制度作出修改完善。与新修订档案法具体规定不抵触。 目前，有的档案地方性法规与新修订档案法还存在相抵触的情况。例如， 一些省级档案地方性法规扩大了处分的行为、种类和幅度，需要及时修改。再如，新修订档案法已经取消了“档案人员持证上岗的行政许可”，个别档案地方性法规还保留这项行政许可，增加了当事人的义务，此类条款应当及时删除。
必须突出地方特色。借鉴创新做法。不少档案地方性法规都作出了创新性规定，鲜明体现了本地特色。例如，《上海市档案条例》设立“红色档案的保护利用”专章，彰显上海作为党的诞生地和初心始发
地的历史地位，可以更好地发挥档案在弘扬红色文化方面的独特作用。再如，《云南省档案条例》规定“有关单位应当加强对记述和反映少数民族政治、经济、文化等活动档案的收集、整理、保护和开发利用”，体现了云南的民族特色。 突出地域特色。具体到北京市档案法规的修订，要坚持首都城市性质和功能定位，突出“三个加强”。一是加强重大活动档案管理，设立重大活动档案管理专章，北京的重大活动比较多，重大活动档案是构成国家进步和发展的珍贵记忆。二是加强“双奥”档案资源管理，北 京 是 全 球 首 个 也 是 唯 一 的“双奥之城”，要充分挖掘“双奥”档案资源，为展现大国形象贡献首都档案力量。三是加强档案在服务京津冀协同发展
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方面的作用，强化京津冀档案协作机制。
必须坚持问题导向。档案信息化建设滞后。当前，各地积极落实数字中国部署要求，扎实推进数字经济、数字政府、数字社会建设，形成了大量档案数字资源。但是，有的档案部门在档案数字资源全面收集、安全保管、有效利用方面比较滞后。有必要在修订法规时设立档案信息化专章，推动档案工作从实体管理逐渐转向数字管理，从体制机制、经费保障、档案数字资源收集管理和共享利用等方面作出规定。档案安全存在隐患。有的地方档案安全规章制度滞后，一些档案馆和单位档案安全应急管理制度和安全预案不完善，不能随着形势的发展和工作新要求及时修订 ；有的地方档案基础设施建设迟缓，地方综合档案馆因库房饱和，已经多年没有接收应移交进馆的档案 ；有的地方档案信息资源存在安全隐患，部分单位存在对档案数字化工作监督不严、管控不细，档案数字资源安全存储及备份措施不力，档案管理系统安全级别不高等问题 ；有的地方档案服务外包安全存在隐患，档案服务外包监管体系不健全，相关单位对档案服务外包工作管理不到位，部分档案服务企业服务质量不高等。
修订法规时有必要增加或完善有关规定。档案管理相关制度不健全。缺少档案工作责任制，突发事件的档案管理，档案监督检查，档案征集，档案分类方案、归档范围和保管期限审核等制度，不能满足档案治理现代化需要，有必要在修订法规时加以完善。
必须增强可操作性。 细化 上位法规定。对法律、行政法 规中原则性的规定，地方性法 规可以加以细化。例如，新修 订档案法已经规定了对有关违法行为的处分，档案地方性法规可以对从轻从重处罚情节、行政处罚裁量基准等作出细化 规定，也可以结合本地区实际，增加规范档案行政处分行为的 规定。再如，新修订档案法已 经规定各单位要建立档案工作责任制，档案地方性法规可以 从明确档案工作领导责任、管 理责任、执行责任等职责分工的角度加以规范。照抄照搬不 可取。立法法规定，制定地方 性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。有的地方没有深入研究上位法“留白”，没有在细化、增强可操作性上下功夫，而是 照抄照搬。例如，新修订档案 法第二条已对“档案”的内涵和外延进行了界定，但依然有 不少档案地方性法规对“档案”进行重复定义。因此，在修订
档案地方性法规时，要重视“关键条款”作用，做到有几条立几条、管用几条定几条，突出地方立法“小快灵”特色。
必须坚持立法为民。加大档案开放力度。应细化新修订档案法有关档案开放条款，扩大开放主体，除国家档案馆外，鼓励和支持其他档案馆向社会开放档案。细化开放审核职责，针对档案开放审核职责不明晰、影响档案开放进程的问题，建立馆藏档案开放审核协同机制，明确对尚未移交进馆档案的开放审核要求。提高档案服务水平。应创新档案服务形式，大力推进档案数字资源跨区域、跨部门、跨馆利用，不断提高“网上查档、掌上查档”水平。细化定期公布开放档案目录、档案利用规则、为决策和研究提供支持等方面的规定，切实做到服务中心更有为、服务社会更有力、服务民生更有效。增加利用档案救济渠道。应细化有关利用档案救济渠道，增加档案馆不按规定开放和提供利用的法律责任、档案管 理 部 门 处 理 投诉 的 法 律 义务。对于不按规定开放档案的行为，要明确依法处理程序、办理时限，充分保障公民利用档案的权利。
（作者系北京市委办公厅副主任、市档案局局长）
责任编辑／李恒建
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