现状描述原因分析对策研究
关于乡镇干部作风问题的调查报告
（2003年）
乡镇是我国基层政权的基本单元，乡镇干部直接与农民群众打交道，乡镇干部的作风直接关系到党在人民群众中的形象，关系到人民群众对党和政府的感情。在天祝县下基层帮助工作的过程中，我有机会与大批的乡镇干部一起工作，倾听到他们和来自衣民群众的意见，并采取个别访问、随机抽样调查、座谈等方式对干部作风问题进行了深入了解，由此形成自己对乡镇干部作风问题的一些看法。
一、现状描述
工作比较大胆，但方法简单粗暴。乡镇干部虽然级别不高，但乡党委、政府班子的每一位成员都直接负责一方面的工作，或是经济，或是教育，或是计划生育，或是民政事务，都须独当一面。乡镇的其它干部也各有明确的分工， 是某一方面的专干。因此，特殊的工作要求使得大部分干部工作上比较大胆， 敢于负责，能够独立地开展工作。某乡负责政法工作的副书记为了驱赶侵占本乡草场的邻省放牧者，不顾对方人多势众且藏有枪支的危险，身先士卒，展开短兵相接的较世，迫使对方撤出非法所占的草场，维护了群众的利益。在调查中，83%的乡镇一把手认为，乡镇干部都能独立开展工作，作风泼辣，因此，也敢于放手使用。
但是，在工作比较大胆的同时，乡镇干部也存在方法简单粗暴的问题。主要表现为：一是只唯上不唯实，上面说的都是对的，凡是上级布世的一律照办， 甚至在上级规定的指标、计划数或措施的基础上再次加码，制定一些更为严厉但并不切合实际的制度措施；二是只注重结果，不研究丰情发生的原因，常常把偶然性的事件当作必然性事件去处理，遇亨急于求成，实行高压政策；三是对农民群众的觉悟估计过低，不屑于或不会做耐心细致的思想教育工作，在工作中与群众发生矛盾冲突和解决涉及群众切身利益的问题时，一味地迷信强硬手段，出言不慎甚至粗昝，群众难以接受。在调查中，51.23%的干部认为，解决群体性亨件最有效的办法是采取强制手段，只有21.2%的干部认为最有效的方法是做耐心细致的说服教育工作。与此相应，有43.26%的农民群众对乡镇干部在粮款征缴、计划生育等工作中的粗暴表示不满。简单粗暴的工作方法，尽管
其出发点可能是好的，是为民谋利的，但是其结果却往往与初衷背道而驰，非但不能达到预期目的，反而影响干群关系，影响党和政府在人民群众中的形象。近几来发生在全国各地的恶性涉农案件，尽管起因各异，表现形式不同，但都与乡镇干部工作作风简单粗暴有直接的关系，不能不引起各方面的高度重视。
能够吃苦耐劳，但开拓创新不足。在整个党政干部队伍中，乡镇干部处在工作的第一线，是最能吃苦的群体，也是吃苦最多的群体。
乡镇干部之苦，首先在工作难度很大。在市场经济条件下，衣村工作面临着新的形势和任务，农村的社会经济结构呈现出复杂多变的局面，农村中的社会治安问题、计划生育工作、税费改革和征缴、产业结构调整等等，都是极其敏感而又十分艰难的工作，乡镇干部肩上承担着重大的责任。工作的复杂性和任务的艰巨性，较之计划经济时代大大增强。
其次是工作对象的群众性。乡镇干部直接与衣民群众打交道，既要贯彻上级各部门的工作意图，又要代表广大衣民群众的利益和要求，既要接受上级部门的考核考察，又要接受衣民群众的直接监督。在市场经济条件和现行的衣村社会管理运行机制下，衣民的自主权日益扩大，乡镇政府从计划经济下的管理为主转变为服务为主，在关系群众利益的很多问题上，在全局与局部、长远利益与眼前利益发生冲突时，乡镇干部所面对的不仅是村组干部，更多的是缺乏组织管理的广大衣民，工作上往往处在十分被动的境地。
第三是乡镇干部生活工作条件的艰苦性。大部分乡镇地处偏远，城镇化水平不高，乡镇67%以上的干部在县城安家，干部只身在乡上工作，吃在乡镇灶上， 住在单身宿舍，夫妻分居两地或一家三口三地的情况相当普遍，生活极为不便。不仅如此，由于乡镇财政吃紧，干部下乡工作主要的交通工具为自行车、摩托车、农用拖拉机等，有些村组山大沟深，只能骑马或步行前往。乡镇干部的工资不能正常发放，尤其是每年上半年，因为乡财政基本没有收入，干部工资经常拖欠，部分家庭有困难或男女双方都在乡镇工作的干部还得依靠衣村亲属在粮油等方面的接济，才能维持生活。
即使在如此艰苦的条件下，大部分乡镇于部都能坚守岗位，安心于本职工作，认真履行自己的职责。正是由于有这样一支能够吃苦耐劳的乡镇干部队伍， 农村才能保持社会政治稳定和经济的待续发展。
与乡镇干部吃苦耐劳的优秀品质形成对比的是，乡镇干部普遍缺乏开拓创新的意识和开拓创新的能力。埋头于具体工作较多，理论学习包括市场经济理
论、农业科技知识、现代管理知识、法律知识等方面的学习都十分欠缺。在乡镇干部中，只有约11%的干部每年能系统读1本理论或实用技术著作，只有约26% 的干部有自学的计划，除此之外，大多数干部基本上没有学习的习惯和内在要求。学习的不足，导致干部思想的低化和视野的狭隘，创新意识普遍比较淡漠。由于客观条件的限制，绝大多数乡镇干部长期生活工作在偏远衣村，既无条件运用网络和现代传媒了解外部世界，又很少有机会外出参观学习，以致于干部或坐井观天、夜郎自大，或盲目自卑、不思进取。乡镇干部开拓创新不足还表现在工作中的经验主义，一切从既有的条件和经验出发，对发展变化了的社会现实缺乏敏锐的反映，工作思路照搬照抄，工作方法陈旧单一，43.8%的村干部认为，乡镇干部除了催粮收款以外，对村上的经济发展和其它工作很难提出指导性的意见。有52%的农牧民认为乡镇干部老套套多，新办法少。
有较强事业心，但短期行为严威。乡镇干部大都比较年轻，有很强烈的事业心。主要表现在：一是有强烈的发展意识，对乡镇的发展尤其是经济建设有很高的热情和很高的目标，迫切希望通过个人的努力，把所在乡镇的工作大大推进一步；二是有强烈的竞争意识，不仅表现为各个乡镇之间在经济发展、小城镇建设、教育、卫生、计划生育等各个领域的竞争，而且表现为在资金、项目、招商等方面的竞争；三是有实现个人价值的强烈愿望，乡镇干部希望能够为官一任、造福一方，能在有限的任期内，使所在乡镇的面貌发生较大的变化，赢得人民群众的拥护支持，也得到上级领导的肯定，从而为自己政治上的进步打好基础。四是有充足的干劲，乡镇干部工作起来，不计报酬、不讲条件， 能够想方设法克服工作中的困难，即使在工作条件差、待遇低的情况下，绝大多数乡镇干部也能体谅国家的困难，安心于本职工作。
但是，在乡镇干部中也普遍存在短期心理和短期行为。由于乡镇实行任期制，且每届班子的任期只有3年，尤其是近几年来，乡镇干部频繁调动，很多乡镇的党政一把手往往任期不满即已变动，因此，在工作的规划上，在发展的思路上，着眼长远、着眼未来的战略构想和战略性措施不多，追求眼前利益，希望做什么都能立竿见影的思想比较普遍。出政绩的心情比较迫切，遇韦急千求成，只顾眼前利益，不顾长远发展，只图自己过得去，为了自己一时的政绩不惜一切代价，以致有的地方出现前任领导搞开发一风光，后任领导填黑涧一— 遭殃。有的乡镇干部特别是党政一把手，为了显示自己的高明，对前任的工作思路往往朝令夕改，使乡镇的工作思路、发展战略缺乏连续性。书记乡长一任
任地换，工作思路、发展战略年年有新花样，但经济发展不快，面貌长期没有改变。短期行为的存在巳经成为乡镇干部作风中存在的最为严重、影响最为深远的问题。
联系群众紧密，但服务意识和水平不高。乡镇干部工作在最基层，直接和农民群众打交道，对所在乡镇村组的情况非常熟悉，和群众的联系都比较紧密。在一些人口较少的乡镇，干部们几乎熟知每一户家庭的成员，知道其生产生活的基本情况。在天祝县，由于多年来，一直坚待“四联五包六到户”，使得乡镇干部与农民群众的联系日益紧密，全县所有的乡镇干部无一例外地联系着至少一户贫困户，每年都能为贫困户提供种子、化肥、地膜等农用生产资料或直接捐衣捐物捐钱，多的达到四五百元，少的也在50元以上。
但是，乡镇干部对衣民的服务意识和服务水平有待于进一步提高。首先是服务意识不强，表现在乡镇干部中，官本位的思想比较严重，“管“衣民的意识比服务农民的意识更为强烈。但由于市场经济体制的建立，特别是农村承包责任制实行以后，可供乡镇干部“管”的事务越来越少，管理对象发生了很大的变化，因此，很多乡镇干部仍以“管”字当头来对待农民和农村工作时，就感到极不适应。其次是服务的能力十分有限。在乡镇干部中，自认为懂得衣业科技，并能对农牧民的生产进行指导的只有16.6%；懂得经营管理并了解市场， 能对农牧产品营销提出建议的只有17.4%，两者相加不足40%，大部分乡镇干部市场经济知识、农业科技知识、法律知识非常贫乏，不能对农民面对广阔而陌生的市场所提出的问题、对农民在生产中遇到的科技难题，提出解决的办法。还有一些乡镇干部对党在农村的方针政策缺乏深入的学习和了解，对衣村基层组织建设中存在的问题，对农村因为土地承包、税费征收、草场划分所带来的一些矛盾，不能提出解决的办法，直接影响衣村的社会政治稳定。第三是服务农民的有效机制尚未形成。县乡两级对干部下乡入村入户的时间、户数等有明确规定，但对干部下去后发挥作用的情况缺乏必要的监督和考核，对干部为农民服务的内容、形式、成效的要求不明确、不具体，干部服务衣民和农村工作的机制还没有完全建立起来。
二、原因分析
乡镇干部作风方面存在的问题，既有乡镇工作所处的地位、工作对象和工作环境条件带来的特殊性，又与当前整个干部队伍作风建设方面存在的问题紧密地联系在一起。乡镇干部作风问题的成因，既受社会大环境的影响，又有乡
镇工作和乡镇干部自身的特殊性。归纳起来，主要有以下几个方面。
价值观的错位。乡镇干部作风方面存在的问题，虽然表现形式各不相同，但其根源都与价值观的错位有很密切的关系。价值观是人生观、世界观的具体化，是理想、信念、宗旨意识在工作生活中的集中反映。在市场经济条件下，功利化的思想在全社会弥漫，社会的评判标准和尺度向实用倾斜，对党政干部队伍产生了潜移默化的影响，使得价值观念发生错位。乡镇干部心目中价值的标准，乡镇干部的价值观，既不是纯物质的，也不是纯精神的，把群众认可满意作为判断价值尺度的选择处于精神方面的最低点，而简单地把干部岗位看做是谋生手段的纯物质追求者人数也极少，把能够得到提拔重用作为价值标准的处于最高点，而提拔重用既有物质方面的获取，也有社会地位提高和精神方面的满足。从根本上来讲，仍然是个体本位的，是“官“本位的封建残余思想在一部分干部中价值观上的具体表现。正是因为忽视了人民的利益，忽视了社会责任，一味地追求做“官”，做更大的“官”，使得部分乡镇干部作风发生畸变。乡镇干部中的短期行为、急功近利、虚报浮夸等问题的产生，其主观方面的根源盖在于价值观的错位。
体制上的弊端。除了乡镇干部自身的主观因素以外，现行体制上的一些弊端，也是造成乡镇于部作风问题的重要原因。首先是任期问题，乡镇党委政府的任期只有三年且干部的调动频繁，使得相当一部分乡镇干部短期思想和短期行为严重，很难对本乡镇的经济社会发展进行长远的规划，既便是进行了规划，也很难扑下身子抓落实。有人形象地形容为“头一年间”，主要是调查研究，摸清情况；“第二年弄（干）”，轰轰烈烈抓工作，力争早出成绩，多出成绩；”第三年稳”，主要时间和精力用在换届选举上，既怕得罪上级丢帽， 也怕得罪群众丢票，求稳怕乱，求稳怕变，能过之则过之，工作的热情和时间精力的投入以及大胆工作的勇气都会不同程度地受到一些影响。
在被调查的50名对象中，除乡镇干部认为任期基本合适和任期太长的两项相加超过50%以外，村干部和农牧民群众认为任期太短的分别为56%和46%，而认为任期合适的分别只有20%和22%。这组数据的比例，较能反映在乡镇任期上存在的问题。
其次是名目繁多的检查。乡镇处于工作的最基层，党的路线、方针、政策， 地方各级党委政府的工作意图，各部门、各行业的工作任务，都要通过乡镇来贯彻。所谓“上面千条线，下面一根针”。乡镇的工作任务本来就已经十分繁
重，但又要面对来自各级各部门的检查。据不完全统计，一个乡镇每年接待的各类检查、调研多则300多次，少的也在100次以上。天祝县石门乡自2002年5月8日至6月7日一个月的时间里，共接待来自省、市、县各级检查、调研组21个， 共计76人。石门乡既非经济发达乡镇，又远离主干公路，5、6月份又非检查评比的月份，接待来人如此之多，一些经济发达或公路沿线乡镇的负担之重可见一斑。乡镇干部应接不暇，疲于奔命，久而久之，产生懈怠之心、轻慢之心， 直接导致工作作风的劣化。
干部选拔任用机制的不尽完善。干部的选拔任用是干部作风的重要导向。改革开放以来，干部选拔任用机制不断改革完善，作为党和国家政权最基层组织，乡镇党委政府普遍实行了民主选举制度，增强干部选拔任用的透明度， 也加强了对乡镇干部的民主监督。但是，乡镇干部的选拔任用仍然不够完善， 任前考察比较认真全面，任用以后的考核监督不够及时有效，尤其是对党政一把手的监督还缺乏行之有效的措施和科学的管理制度；干部考察标准不尽科学，过分强调任期内的政绩，不能把干部的所作所为与一个乡镇长远发展目标有机地联系起来；责任追究制度还没有建立起来，工作中出现重大的失误或作风方面存在的很多问题，在栠体领导的名义下大市化小、小事化了，对干部起不到应有的警示作用；群众参与干部监督的民主渠道还不十分畅通，乡镇人代会对政府的监督职能还没有充分发挥出来。
乡镇干部的后顾之忧得不到应有的解决。乡镇干部是干部队伍中特殊 的群体，他们是干部，但长期工作生活在农村；他们是公务员，但又不同于机关工作人员。乡镇干部具有较为鲜明的“边缘人”的色彩。由于乡镇工作的特殊复杂性和地域的局限性，乡镇干部在生活上有很多后顾之忧，例如子女受教育问题、住房问题、退休养老问题以及夫妻分居问题等等。应当说，乡镇干部有其他干部所没有的一些问题。但是限千财力和其它条件的制约，这些问题很难得到有效的解决，乡镇干部“走读”、调动频繁、工作不安心等作风方面的问题也就有其客观必然性。
三、对策研究
乡镇干部作风方面存在的问题，既有体制性缺陷，又有乡镇干部个人思想道德修养、工作能力和水平等方面的影响。加强乡镇干部的作风建设，既需要克服制度的疏湍，又必须着力穷实干部正确人生观、价值观、世界观的基础。
认真学习“三个代表”的重要思想，提高改进工作作风的内在自觉。江
泽民同志”三个代表”的重要思想，是新时期党的建设的根本指南，也是党员干部加强自身修养的强大思想武器。近两年来在农村普遍开展的“三个代表” 重要思想学习教育活动，取得了显著的成效，尤其是对乡镇干部作风的转变和改进起到了推动作用。68%的乡镇干部认为，通过“学教”活动，对自己的思想、灵魂有所触动或有很大触动；53.6%的农村基层干部和群众认为，通过“学教” 活动，乡镇干部的作风有很大转变或有所转变。加强乡镇干部的作风建设就必须把“三个代表”重要思想学习教育活动的成果巩固下来，深入下去，使广大乡镇干部深刻理解“三个代表”赋要思想的本质内涵，深刻理解乡镇干部作风建设的重要性，增强实践”三个代表”重要思想的自觉性和坚定性，通过工作作风的切实改进，不断改善党群、干群关系，密切党和人民群众的血肉联系， 把党的执政基础在基层打实打牢。
把党中央提出的“八个坚持、八个反对“具体化，增强乡镇干部作风建没的针对性。党的十五届六中全会通过的（关于加强和改进党的作风建设的决定〉，立足市场经济条件和全面建设小康社会新阶段的要求，提出了党的作风建设方面必须坚待的“八个坚待、八个反对”的要求，省委为此做出了贯彻中央决定的实施意见。这是新时期加强干部作风建设的纲领性文件。加强乡镇干部的作风建设，既不能泛泛而论，也不能照搬照抄，而是要把中央和省委的要求具体化。当前，农民群众迫切希望乡镇干部做到的平情是：（1）能带领农牧民闯市场、增收入；（2）办平公道、公正、公平，不以权谋私；（3）关心群众疾苦；（4）能从市场信息和科技方面进行指导；（5）求实务实，不唱高调， 多办实韦；（5）安心乡镇，扑下身子，不当“走读官”。加强乡镇干部的作风建设就必须针对乡镇干部作风中存在的突出问题，针对乡镇干部与广大入民群众直接联系的特点，把中央的要求转化为干部立身行书的标准，把“八个坚持、八个反对“落实在干部的一言一行上，把作风的转变建立在正确的导向和坚实的基础上。
加强考核监督，建立科学的激励机制。要加强对乡镇干部尤其是党政一把手的考核监督。要建立符合乡镇干部工作实际、科学完善的考核指标体系， 把干部作风的考核具体化、有形化、栖化。不仅要重视干部的任前考察，还要加强对干部的年度考核和日常监督；要充分发挥乡镇人大的作用，疏通广大人民群众参与干部考核、评价、监督的渠道，把干部真正罚于党和人民的有效监督之下。通过行之有效的监督，促进干部作风的转变。
要坚持正确的用人导向，发现、培养并着力提拨重用那些眼界开阔、作风扎实、埋头苦干、不市张扬的乡镇干部，批评、教育那些为了自己的升迁而不顾实际，大兴所谓的“政绩工程、形象工程”，以致于劳民伤财，损害党的事业和人民群众利益的领导干部。对那些弄虚作假、欺上瞒下、对人民群众的疾苦漠不关心，独断专行、横行乡里，严重损害党和政府的形象，侵害衣民群众的合法权益的干部，非但不能提拔重用，而且坚决予以查处。在广大干部形成说老实话、办老实事、做老实人，全心全意为人民群众谋利益的良好风气。
关心乡镇干部的工作和生活，为他们创造良好的工作环境。在加强对乡镇干部的监督管理和考核考察的同时，各级领导机关和领导干部都要了解乡镇干部工作中存在的困难和问题，关心他们的生活、学习和工作，尽己所能，为乡镇干部排忧解难。在地方财力许可的情况下，要积极创造条件，选送乡镇干部到各级党校、行政学院、高等院校学习深造，开阔他们的视野；要加强对乡镇干部特别是党政一把手的培训，使他们能有机会到发达地区、大型企业或县以上部门考察学习或任职，增强干部驾驭经济、驾驭全局的能力；在工资发放、医疗保险、子女就学就业等方面，对乡镇干部尤其是长期在乡镇工作的干部采取一些必要的优先、优惠措施，帮助他们解决后顾之忧，使其安心于乡镇的上作。