在全市新型城镇化试点工作推进会议上的讲话
（2015年5月9日，根据记录整理）
今天，我们在肃南县和高台县通过现场观摩的形式召开全市新型城镇化试点工作推进会议，主要目的是通过现场观摩两个县在城市亮化和新型城镇化试点方面取得的工作成效，结合全省新型城镇化试点工作的一系列新要求，安排部署全市新型城镇化试点工作，推动我市城镇化建设上水平、上台阶。下面， 我主要讲四个方面的问题：
一、肃南和高台城市建设的亮点是什么
肃南县和高台县在城市建设方面各有侧重、各有特点，值得大家学习借鉴的亮点归纳起来有四个方面：
一是编制了较高水平的规划。肃南和高台都把城市规划的编制、完善、执行以及监督管理放在非常重要的位置，通过编制和执行较高水平的规划，不仅在城市建设过程中少走弯路，而且在短时期内形成了独有的城市特色和风貌。高台县的规划，不光有建设性片区控规、详规，还有风貌、色彩、亮化规划。肃南县城的亮化能够做好，一方面是有别的县区不可比拟的条件，人口相对较少，过去城建的基础比较薄弱，城建起步晚，但更为重要的是整体规划了县城亮化工程，形成从建设到管理的有效机制，体现出地域特色和民族特色。
二是突出了城区景区的联动发展。两县能够把城区和景区的建设统筹起来， 通过景区为城市建设增色，又通过城市为景区建设提供保障，形成了城区和景区联动发展的良好格局。目前，裕固风情走廊已被批准为4A景区，作为景区重要组成部分的盛世裕固也正在申报4A景区。高台县把大湖湾景区规划为城区的一个重要组成部分，与城区建设连为一体，在新区建设中把水如意、城市生态湿地公园等景区和新城区的建设有机融合，使景区建设为城区建设增加了非常靓丽的色彩。反过来，通过城区基础设施配套，又为景区发展提供支持条件， 实现城区与景区联动发展。
三是建成了较为完善的配套设施。从观摩中可以看到，两县的道路、供热、供水、供电等基础设施配套率比较高，学校、医院、体育、文化、社会福利等公共服务场馆建设进展迅速，城市的聚集带动功能也得到充分发挥。
四是建立了较为有效的管理机制。城市管理水平跟不上建设速度、管理理念跟不上社会进步发展和广大人民群众对享受高水平公共服务的要求，这是我
们城镇化建设中存在的非常突出的问题，但高台和肃南都有了一些实质性突破， 两县在征地、融资、建设等方面都已经形成了一套成熟而且行之有效的运行机制，市容市貌、市场环境、交通秩序，包括交通信号灯这些辅助设施的管理都体现了一定水准，这些都值得其它县区认真学习。
当然，我说较高水平、较为完善和较为有效，是说在这四个方面相对于其它县区好一点，但和整个城镇化建设的预期相比，也还有一定的差距。经验值得各县区学习，但两县还需要继续提升。
二、新型城镇化“新”在何处
城镇化是一个始终与人类相伴的漫长过程，自从有人类出现就开启了它的发展进程。无论是张掖的黑水国、骆驼城，还是楼兰古国、庞贝古城，都是远古时代城镇化的成果，也就是说在2000多年前，甚至是更早的时期就已经有了城镇化。这个“化”是一个过程，“化”就是变化、就是化成。我们经常讲的文化，“文”是文理的意思，“化”是演变的意思，城镇化也是如此。历史上， 人类的城镇化经历了几个不同的阶段：第一个阶段是在人类文明的初始阶段， 城镇化大都是在内陆地区，像今天的关中平原这一带，水土条件、气候环境非常适合人类居住，农牧业生产条件较好，人口相对密集，因此最早开启了城镇化进程；第二个阶段是国家开疆拓土所形成的城镇化，张掖的城镇化就是这样， 汉武帝为守住河西走廊，设置四郡，从一个军事基地、军事要塞，逐步演变成了城市；第三个阶段是从十五世纪哥伦布、麦哲伦等航海家环球航行，世界范围内的地理大发现以后，航海技术的突破使得沿海地区成了城镇化的聚集地， 如鹿特丹等这些城市，实际是由港口演变而来的；第四个阶段就是工业化阶段， 从十七世纪工业化开始，城镇化进入了加速阶段，这就是工业化带来的城镇化。从改革开放以来，我国城镇化也经历了持续40年的历程，到了今天为什么要提出新型城镇化，新型城镇化“新”在哪里，我觉得“新”在这样几个方面：
第一个“新”，是新常态。这是城镇化发展的大环境，是一个经济从高速增长到中速增长，甚至是低速增长、结构调整的一个时期，是速度换挡的一个时期，这就是新常态。80年代以前的城镇化，与30多年的高速增长和经济总量急剧扩张相生相伴，从而使创造的社会财富全部变成了砖头、钢筋、混凝土， 建起了一大批从大到小的城市。今天的新型城镇化，是新常态下的城镇化，是经济增长回落甚至低速增长时期的城镇化。这个城镇化对我们来讲有利有弊。不利的方面是由于国家对土地利用规划的整体控制、土地政策的调整，以及对
土地房屋征收一系列政策的落实到位，使得通过土地收益推动城镇化进程已经不可持续，城镇化的成本会明显增加。有利的方面是，新型城镇化有利于推动城镇化的内涵发展，有利于基础设施的进一步完善。有利于内涵发展，是因为现在的土地卖不出去，就得先把原来的地用好，从而能更加注重城市的品味， 更加注重城市其它要素对城镇化的推进作用；有利于基础设施完善，是因为经济下行时期是政府投资基础设施建设的最好时期。从目前来看，钢材、水泥价格的下降，银行贷款利率的下调使建设成本大大降低。与此同时，卖地收益虽然有所减少，但是其它方面投资城市建设的可能性在明显增长，如供热、供水、排污等有预期收入的项目已成为社会资本追逐的热点，有效改变了过去基础设施建设单纯靠政府投资的格局。最近国家为了扩大投资，围绕新型城镇化建设启动了几个非常重大的工程。一个是管廊城市，就是一些具备条件的城市整体建地下管网，像欧洲一样将污水、强电、弱电、通讯等所有设施全部埋到管廊下面。这项工程既可以拉动投资，又不增加过剩产能，还能够改善老百姓的生活条件，这是一举多得的事情。另外一个是国家启动了“海绵”城市工程，主要是解决水资源的问题。这些重大项目不仅国家有投资，而且鼓励社会资本加大投入，从而形成了不同于经济高速增长时期的新特点，这就叫新常态，是我们新型城镇化的大环境。
第二个“新”，是新路径。现在的新型城镇化建设，是一个中小城市优先发展的路径，这也是我们多年城镇化建设的一个新高度和新策略。国家在改革开放以来的城镇化经历了三个阶段：第一个阶段是大城市优先发展战略，如上海、北京、深圳、广州的人口迅速达到几千万，但是这种大城市发展战略现在已经难以持续，因为人口的急剧膨胀带来了巨大的交通、环境、资源等方面的压力，堵车、雾霾等成了大城市难以治理的弊病。80年代到90年代以后，国家选择小城镇优先发展战略，希望通过建设小城镇能够吸纳劳动力就业，减少对大城市的人口压力，但问题在于小城镇的资源支撑条件太差，基础设施过于薄弱，很难聚集生产要素、形成产业来吸纳就业。从这个角度讲，小城镇发展战略的成效是有限的。现在国家发展的战略路径是中小城市优先发展，就是要优先把全国600个称作“市”的城市建好，包括北、上、广等直辖市，省会城市， 副省级城市以及地级城市和县级城市。这个路径可以说是适合我国国情的正确路径。我市的一区五县都是小城市，恰好是国家优先支持发展的重点，这就为我们这一类城市的发展带来了机遇。
第三个“新”，是新要求。新要求的核心有两条，一个是“人”的城镇化， 这是相对于过去“地”的城镇化而言。这些年的城镇化发展是一个贪大的发展， 城市的面积迅速扩张，几乎没有哪个城市没建新城。有人曾经统计过，全国有191个城市提出要建成国际化大都市，这反映了有些城市在建设方面的思维就是要搞大，所以这些年城市的扩张速度都非常快，最终形成了“地”的城镇化。现在人地分离的城镇化带来了越来越多的矛盾，所以这一轮的新型城镇化，核心之一就是要推动“人”的城镇化，使居住在小城镇的人享受与城市同样的公共服务。因此，我们的试点就是要围绕如何推动“人”的城镇化来展开，如果解决了这样一个核心问题，那我们的试点就有了非同小可的意义。至于说如何才能推动“人”的城镇化，最根本的是要把城市的产业发展起来，让人们把自己的工作、生活，甚至是未来的养老都要寄托在这里，而不完全是一个户籍的概念。但这个过程中交织了许多矛盾，比如说户籍的问题，像美国户口就只是居住地的概念，而我国的户口上附加了若干条件，使得户口具有了价值，户口一旦变成了稀缺资源，就会让人追逐，结果把户口越弄越复杂。所以说“人” 的城镇化，还不完全是一个户籍的问题。新要求的核心之二是由外延式的扩张到内涵发展。这个内涵强调土地节约、资源集约、生态良好、设施配套，而不是简单的摊“大饼”。
第四个“新”，是新动力。新动力有两个方面的概念，一个是城镇化要成为经济持续增长的动力，李克强总理讲“未来中国经济增长最大的动力是城镇化”，所以说城镇化将成为经济增长的新动力。另一方面，各方面改革的进一步深化为新型城镇化增添了新的动力，这两个新动力相互促进，必将使中国的经济结构、生产方式和生活方式为之大变。
三、新型城镇化试点“试”什么
全省确定了15个新型城镇化试点县，我市有1县2镇被列入其中。省上根据中央的要求，对新型城镇化试点提出了城乡空间规划、基础设施建设、生产力布局优化、社会公共服务提供、国土资源有效利用和城乡环境提升六个方面的任务要求。从我市实际出发，1县2镇的试点要抓好以下六个方面的工作：
一是规划上的“多规合一”。“多规合一”就是用城市建设为主的综合性规划来引领城镇化建设，这是新型城镇化非常突出的一个亮点，目的就是要缓解或者解决过去规划随意化、碎片化和规划之间相互不配套甚至相互打架的问题。具体来讲，就是要把县城的总体规划和城乡建设、产业发展、环境保护等
各项规划统筹起来。“多规合一”要有一个“纲”提起来，这个“纲”和“领” 到底是什么？既然强调新型城镇化，就要探索以城镇规划引领其它规划，将土地利用总体规划、城乡建设规划、交通规划、环境保护规划、生产力布局规划统筹在新型城镇化这一个规划里面。因为现在没有成熟的模板，一方面给编制规划增加了难度，另一方面也增加了创造的空间。目前我们已经启动了“十三五”规划的编制，如果还是按照过去的编法，“十三五”编一个总体规划，然后交通编交通的、水利编水利的、城建编城市的，最后就不是“多规合一”了。如何编制“多规合一”，新型城镇化在县这一个范围内，就要以县城为中心， 以乡镇为重要节点，兼顾新农村建设，把其它的规划整体放在城乡建设规划中来，使生产力布局和土地利用等方面的统筹功能得到体现。这个规划需要探索、值得探索，并有巨大的探索空间，如果探索成功将有很大借鉴意义。高台县作为试点，“十三五”规划编制就由县上自主决定，以哪个规划来实现“多规合一”、选择什么样的单位来做“多规合一”，都由县上自主决定。至于两个镇的“多规合一”，就是要以镇上的建设规划来统筹交通规划、产业规划、新农村规划等。
二是建设上的多元融资。新型城镇化试点，城乡建设是硬件，体制机制是软件。要把城乡建设水平提高，就需要有大量甚至巨额的投入。现在的问题是在投资上如何建立起多元投入的机制、实现多元融资的突破。从客观上来讲， 现在经济下行，过剩产能的淘汰为多元融资创造了条件；从国家改革和顶层设计层面来看，推出了PPP等金融创新的一系列模式，也使多元融资成为了可能。从全市和高台的实际看，当前社会力量参与城市建设的积极性持续高涨，多元融资完全可能实现。比如过去我们觉得医院和学校必须要靠政府来投资，而现在完全有可能实现多元投资。这方面至少要做好以下几点：一要抓紧论证一些PPP项目；二要抓紧整合一些城市基础设施，然后通过股份合作的形式来引入社会资本；三要引入一些比较有实力的基金公司和基金性金融机构来投资、包装、论证基础设施和城市建设项目；四要推动一些政府资产证券化，通过资产证券化获得融资。
三是管理上的综合施策。城市管理水平滞后于城市建设，是我们城镇化的突出问题，因此，如何在城市管理上探索出一套综合施策的办法，这是新型城镇化试点的一项重要任务。首先，可以考虑在县城组建综合性城管执法机构， 不增加人，把各方面的综合职能集中到一个部门来执行。第二，要统筹完善设
施和加强管理。城市管理中的一些问题，要靠设施完善来解决，比如说马路市场。只有建设好与城市规模相适应又方便市民的大中小各类市场，才能减少或杜绝占道经营，但设施还远不能解决一切问题，必须在加强管理上有突破。要把管理与建设统筹起来考虑，探索建立技术、法律、教育、行政、经济等多措并举的城市管理办法，把各种管理手段运用到位。比如卫生的管理，就必须要落实三个层次的保洁办法，第一个层次是环卫工人的定时、定点、定区域清扫， 第二个层次是所有机关单位和住户门前的“三包”责任落实，第三个层次是社区、公益性岗位以及低保人员参与的经常性保洁。只有把这三个方面落实好， 再把网格化的管理落实好，城市才能管好，环境卫生状况才能有大的改善。
四是布局上的调整优化。重点要考虑三个方面。第一，要统筹新老城区， 既要建好新城区，又要改造好老城区。现在为什么要建新城区，一方面是城市容量增大了，另一方面是老城区改造太困难了，老城区要拆迁、改造，需要解决的问题太多。要统筹好新老城区，通过建设新城区来疏散老城区的容量，然后通过建设新城区再为改造老城区提供条件。但在新区建设中千万不能放弃老城区，违章建筑不管了，该拆的也不拆了，老旧的房屋和棚户区也不改造了， 有点难度就放弃，这个绝对不行。六县区都有这个问题，决不能搞新老城区分割，更不能因为建新城区而放弃老城区。第二，要以统筹城区和园区、城区和人、三产和居住为主，搞好设施和公共服务；工业要向园区集中，实现集约发展，通过规划使布局结构得到优化。第三，要统筹城镇化与新农村，把城镇化建设和新农村建设有机地结合起来，既要加快新型城镇化建设，又要加快新农村建设。中心镇要更多当作新农村来建设。要按照市委、市政府提出的“四化” 新农村的要求，科学规划、统筹推进，既不能按城镇的模式搞新农村，更不能把城市搞成居民点。
五是公共服务上的城乡统筹。新型城镇化试点，城乡统筹是一个非常重要的问题，统筹城乡最重要的是统筹好公共服务，努力实现既能让进城的农民便捷地享受到城市公共服务，又能把城市公共服务延伸到新农村。为此，要做好三个方面的工作：一要全面放开城市的户籍，鼓励更多的农民进城，这个大方向不能变。二要全面打通城乡保障的对接，让农民进了城能留得住。像医保、低保、教育等社会保障政策都要实现对接。市级各个部门要认真研究哪些政策能够对接、如何对接，这项工作首先要在高台全面推行。三要全面盘活农村的各类资源，为农民进城创造条件。农民的宅基地、土地通过确权以后能够使其
资本化，使其规范有序的流转，甚至还有一些土地可以由政府组建公司，把经营权收回来，这样就可以使农民带着钱进城。
这六个方面的试点最终要形成三个方面的成果。第一是形成物质成果，就是要建成一批基础设施和公共服务设施，建成有特色的新城区和中心集镇，改造提升老城区和老集镇。第二是形成制度成果，城市的管理制度、城乡统筹发展的策略、打通城乡公共服务的办法和措施、融资模式的创新，要形成一批制度成果。第三是形成精神成果，要培养市民的认同感和自豪感，用环境的改善提高人的素质，通过人的素质的提高更好地改善环境，这是城市管理最持久的动力。
四、当前全市城镇化建设重点抓什么
（一）按照内涵发展的要求合理确定城镇规模。一要控制总量。现在已经启动了“十三五”规划编制，这个规划编制当中，城镇化作为最大的发展动力， 也是我们规划编制的重点。要按照已经形成的两个“1+5”城市框架体系的控制总量有序推进，总体的考虑是张掖城区加上五县县城的城区面积控制在130平方公里以内，建制镇控制在60平方公里以内，总体不突破200平方公里。这既考虑了现实，也考虑了长远。二要优化布局。要按照总量来优化城区的“1+5”和全市的“1+5”这两个“1+5”以及城区、工业园区和现在正在建设的一些景区布局，做到人地相适、有序推进，不盲目扩大城区面积。
（二）抓住难得机遇，加快城市基础设施的配套完善。当前我市城镇化建设的重点是基础设施的配套完善。国家“一带一路”建设已经发布了愿景规划， 对“一带一路”沿线城市给予重点支持，对商贸物流、旅游产业的发展都会产生促进作用。同时，当前经济下行，建设成本下降，我们要抓住这一难得机遇， 加快完善配套基础设施。主要抓好两个方面，一是尽快完善以道路、供热、供水、排污为重点的基础设施。市区热电联产项目今年必须建成投运，2个水厂供水特许经营权的整合力争要在上半年完成。各县区要在打通断头路、改造破损路这方面下功夫。要采取切实有效的工作措施，提高集中供热、供水的覆盖率， 启动张掖城区交通基础设施改造工程。二是加大公共服务设施建设力度，提升城市品位和活力。市级“三馆”、丝绸之路旅游文化中心里面的七一演艺中心今年要建成投入使用。甘州区及山水文化旅游公司要合理调度资金，把有限的资金优先用在今年能建成的项目上，确保尽快建成。同时，要启动市第二人民医院建设，甘州区养老示范基地一期工程今年要全部建成。张中学生公寓改造、
二中分校的建设都要抓紧工作进度。各县论证实施的公共服务设施，如山丹的“七馆”、民乐的“五馆”等这些设施也要加快建设进度。要将财政清理出来的截留和滞留资金尽可能用在这些公共服务设施建设上。
（三）聚焦当前的突出问题，全面实施城乡环境集中整治。市容环境脏、秩序乱、管理差、棚户区改造拆迁难、违章建筑蔓延，是我们城市管理的突出问题。要聚焦这些突出问题，全面实施城乡环境集中整治。一要抓紧进行城乡环境集中整治。要以市容环境、市场环境、乡村环境、交通秩序为重点，制定全市城乡环境综合整治工作方案，各部门要通力合作，密切配合，利用1年的时间对城乡环境实施集中整治。同时要及早动手，加大工作力度，确保大气污染治理年底有大的改观。二要集中拆除城市违章建筑以及影响城市重大项目建设的建筑。前面我们已研究确定了四个重点节点，拿出了工作方案，下一步各县区都要把违章建筑，以及现在城市建设中需要拆迁的建筑抓在手上，加快推进。要充分利用法律手段，守住依法行政底线，用好法律武器，严格执法，彻底改变过去失之于宽、失之于软的问题，该强拆的按照法律程序依法强拆。要依法办事，按程序及职能忠实履职，为依法强拆创造好条件，这是工作态度问题， 也是方法问题，更是能力水平问题。要实行负面清单管理，市规划局要把张掖城区所有的违章建筑和按照城市规划需要拆除的建筑标识出来，对这些建筑实行负面清单管理。只要列入拆除范围内的，公安局不能落户，工商局不能发营业执照，消防支队不能验收，食品药品监督管理局不能发放许可证，这项工作要形成共识，尽快完成。各县也要做好违章建筑负面清单管理工作。同时，相关部门要靠实工作责任，加强协调配合，形成工作合力。要多管齐下，综合运用经济、教育、行政和法律四种手段，用好经济手段，该给群众补的补到位； 用好行政手段，该告知的要告知，能调解的要调解；用好教育手段，动员各方面力量去引导；用好法律手段，依法强拆的要坚决拆除。要实行责任倒查机制， 哪个部门不作为、哪个部门躲清闲、哪个部门推诿扯皮，造成严重后果的要严肃追究责任，切实形成集中整治的浓厚氛围。同时，要及时曝光一批妨碍公务、造成人员伤害的典型案件，在向社会公布的同时依法严惩。
（四）全面抓好两大民生工程。一是要抓好城市保障房建设。重点是公租房的建设和棚户区改造，今年全市要建13215套保障性住房，既能够增加城市投资，又能够改善棚户区住户的住房条件，还能够提升城市形象，所以一定要把这项政策执行到位，确保改造任务如期完成。特别是甘州区甘泉公园、历史文
化街区等地段的棚户区改造要抓紧突破。为加快工作推进力度，可以实行拆一户、发一户土地证的方式来进行。要支持工业园区和劳动密集型企业建设公共租赁住房，特别是在国家级张掖经济技术开发区和民乐生态工业园区的企业， 可以通过建公共租赁住房的形式支持企业，帮助企业完善配套设施。同时，要如期完成8000户的农村危旧房改造任务。二是要抓好农村教师和医务人员安居工程建设。目前，市上的相关政策已经出台，农村教师、医疗卫生人员在张掖城区和五县县城规划区范围内买房的可以享受3至4万元的补助，这是政策的核心。这样，既能解决乡村医疗卫生人员和教师的后顾之忧，还能够培育健康的房地产市场。除了补贴外，我们还对住房公积金的首付比例以及其它贷款条件适当做了优惠，相关部门要抓紧政策的组织实施和启动工作。首先，要加大宣传力度。卫生和教育部门要加强宣传，力求家喻户晓、人人皆知，要让所有符合条件的对象都能够知道这个政策、享受这个政策。其次，要落实好各项优惠政策。要把补助资金筹备好，只要符合条件的，就要在最短时间内把政策落实到位。第三，要加快工作进度。六月底前要取得实质性突破，市县两级政府要做好房源招标、补助性资金筹措和相关手续的办理，使这项民生工程尽快落地实施，产生预期效益。